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涉诉信访权利性质否定论
发布时间:2010-01-21作者: aqzy2 浏览次数:3076
涉诉信访权利性质否定论
——以民事案件信访人心理博弈为视角
宿松县人民法院   董应国
 
论文提要
对涉诉案件的当事人而言,是选择信访还是选择诉讼途径,实质也是他们相互之间的利益博弈的结果。本文通过诉讼的典型形式民事诉讼当事人心里分析为视角,运用博弈学的方法,从涉诉信访权利性质对当事人的心里影响的分析,论证了涉诉信访的非权利性是解决信访问题的关键。
由于我国有信访不信法的历史传统,且所谓的信访低成本,信访人为了维护自己利益,产生信访不信法的先验信念,影响了当事人的心里博弈的结果。如赋予信访的权利属性,再加上人们具有信访不信法的先验信念,当事人通过成本—收益的计算,得出信访比诉讼更有利的结论,信访则是当事人双方的严格占优策略,博弈的结果,形成当事人都信访的纳什均衡。同时,其他当事人基于序贯决策,也认为信访有利可图,并进一步地影响此后当事人,从而出现信访洪峰居高不下的不正常现象,影响了社会稳定,并造成了资源的极大浪费。相反,如否定信访的权利性质,把信访当作当事人行使其申诉等权利的一种途径,这样,能降低当事人对信访的预期,至少认为出现纠纷通过诉讼解决才是最有效的,最有经济利益的。当然,我们否认信访的权利属性,并不意味着否认当事人信访的自由。权利属性的否认,意味着当事人虽享有信访的自由,但信访只是其行使诉讼权利的一种手段,其请求仍需通过相应的法律途径解决。这样,既能发挥司法定纷止争作用,同时更能充分发挥信访上达民意的功能,又使政府能集中经历投入到其他建设上来,从而,和谐社会得以构建。
(全文共9933 字)
关键词:信访  诉讼  权利  博弈
以下正文:
信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。信访一直是令人关注却又令人头疼的问题。据中国国家信访局透露,2004年该局受理的群众来信比2003年上升11.7%,接待群众来访批次、人次,分别比2003年上升58.4%和52.9%。急剧上升的数字背后,是社会问题和矛盾的日趋突出。2003年,中国人均GDP突破1000美元,按照国际经验,这一阶段正是社会矛盾的凸显期,利益分化和利益冲突的趋势已不可逆转,各种纠纷不断,作为中国特色的纠纷解决机制之一的信访自然成了当事人的选择之一。[1]但信访洪峰居高不下,其带来的负面效应也成了困扰政府却又难以解决的课题。
对涉诉案件的当事人而言,是选择信访还是选择诉讼途径,实质也是他们相互之间的利益博弈的结果。博弈的规则直接影响当事人的选择,但在这个利益博弈的时代,缺乏博弈所必需的合适舞台和正确的规则。正常的博弈规则很难建立起来,整个博弈过程就不能不是一个畸形的过程。畸形博弈导致的最后结果,无疑是社会风险的增长,矛盾的增加,建立正常的利益博弈机制已刻不容缓。本文通过诉讼的典型形式民事诉讼当事人的心里分析为视角,对此作探讨,以期对信访问题的解决有所帮助。
一、当事人信访先验信念形成的原因
人的行为通常都是有一定的目的和动机的,信访人也不例外。根据对一般信访人的调查分析,人们寻求信访通常有如下原因:1、为了维护自己利益;2、行使自己的民主权利;3、历史原因;4、经济成本的计算。但就涉诉信访而言,主要是1、3、4点原因。正是由于这些原因,使得人们产生信访不信法的先验信念,进而影响了当事人的心里博弈的结果。
首先,当事人之所以信访,通常是为了维护自己利益。或许是自己的权利受到侵害得不到保护,或许是怕受到不公正待遇,或许是想通过信访给承办法官施加压力,或许是对己不利的生效判决通过法律途径得不到改变想通过信访解决等。不管当事人目的是什么,归结到一点,均是为了自己利益。
其次,信访的历史传统,在老百姓心中形成了信访不信法的观念。作为新中国成立后建立的一项制度,信访制度一向被认为是共产党人的一个发明,是共产党人所创造的新中国法律传统。在古代中国也存在一种类似于信访的制度—直诉制度,即在某些特殊的情况下,可以打破审级的限制,直接向皇帝或钦差大人上诉。有汉代的“诣阙上书”,即允许对已决案件诣阙直接申诉,到了晋武帝时期始设登闻鼓,悬于朝堂或都城内,百姓可击鼓鸣冤,有司闻声录状上奏,这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。到了唐朝,发展了邀车驾。宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时,可以赴京呈控,成为叩阍,又称京控,俗称告御状。晚清法律制度改革,民国时期引入西方大陆法系模式,中华法系解体之后,这种直诉制度就不复存在了。虽然难以断言,信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的,但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系,这在一定程度上也体现出了法的继承性和法律文化发展的连续性。然而,信访制度经过共产党人的改造、创新后,又与封建社会的“直诉”制度有很大的不同:古代的“直诉”制度,更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段,但在新中国,信访制度不仅具有权利救济的意义,同时被赋予了监督、制约国家权力的功能,同时也是公民实现政治参与的途径之一,信访已成为国家与公民沟通、互动的纽带。[2]由此可见,几千年的封建社会对我国影响至深,法制观念淡薄,寄希望于领导的英明,许多当事人心中仍有清官情结。加上司法腐败和法院工作中存在的问题,使得当事人对法院有一种不信任感,只要稍不满意,当事人不通过正当的司法途径,而是寻求信访解决。
再次,追求利益最大化。致力于研究公共政策的经济学家钟伟教授认为,从这些博弈个案中,他发现一个规律:所有事端都发源于单纯的经济利益的冲突,而不是挑战意识形态,也不是反对各级政府。钟伟据此断言,利益冲突不是什么了不得的事情,也绝不存在所谓政治危机的问题。但如果不能以平常心看待利益冲突,而是想象过度,似乎只要是维护自己的合法权益,就构成威胁和谐社会的不和谐因素,这才可能导致矛盾的激化。[3]当事人之所以认为信访途径优于诉讼有两个原因。首先,当事人想获得额外利益。许多缠访的当事人当中,除了有一些确有冤情外,大多想通过缠诉缠访获得额外利益,如当事人故意借缠讼规避执行的现象在司法实践中也存在。一方当事人败诉后,通过缠讼或上访可以引起法院多次审查,拖延强制履行期限,利用这个时间差赚取额外利益;或者在拖延履行期限内转移财产,逃避执行;或者通过领导签字批条,给法院施加影响,使生效裁判的执行不了了之。[4]其次,欲减少维权成本。周永坤认为,纠纷主体在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。[5]我国与一些西方国家相比,诉讼成本虽然较低,但仍较为昂贵,虽然调整后的诉讼费较低,但较高的律师费用仍是当事人难以承受的。相对而言,信访的所谓低成本,使得追求利益最大化的当事人热衷于信访。
二、信访的权利性质对当事人博弈的影响[6]
“如果一个社会为发挥个人的积极性和自我肯定留有空间(也许有人会怀疑,历史上是否有过这样一种社会,即它能够在长时间内完全压制人们的这些自然冲动),那么在相互矛盾的个人利益之间会有冲突和碰撞。”[7]面对这种冲突和碰撞,人们会如何选择,博弈论给出了答案。“博弈论(game theory)”对人的基本假定是:人是理性的(rational,或者说自私的),理性的人是指他在具体策略选择时的目的是使自己的利益最大化,博弈论正是研究理性的人之间如何进行策略选择的。功利最大化假定并不关注人类心理学或其实际决策过程,也不认为每个人都在有意识地计算每一行为的成本-收益,但心里科学的发展及个人和集体的实际决策过程却不断地成为它在一定意义上成立的佐证。[8] 信访人同样不能逃脱对利益的追求。
博弈假定:参与人是理性的,他们总是偏好更高收益的结果,而不是更低收益。当然,这种收益不一定只是金钱,可以是其他能价值化的利益。不论其他参与人如何选择,一个策略对参与人来说总是最好,这样的策略是严格占优(strictly dominant)的。一个策略被另一个“占优”:是指该策略总是不优于该另一策略,并且在某些时候比该另一策略要差,如果一个策略总是差于另一策略,则它是“严格劣”(strictly dominated)的。博弈的解告诉我们:一个参与人如有可能总是选取一个严格占优策略并且总是不选取任何严格劣策略。博弈重复占优(iterated dominance)解同样告诉我们:一个参与人认为其他参与人不会选取一个严格劣策略,并依此来决定自己的新行为;进一步,一个参与人相信其他参与人同样认为他不会选取严格劣策略;并且他们正是依此行事一个参与人还依据这样一种信念来决定自己的行为,即其他参与人认为他相信其他参与人不会选取严格劣策略;如此递进,直到无穷。[9]
在博弈论中,一个奇特的现象被称为“囚徒的困境”, [10]该由纳什(John Nash)编制的博弈论经典故事,说明了非合作博弈及其均衡解的成立,故称“纳什均衡”。纳什均衡是指:在参与人将选择的策略中,没有参与人能在给定对方策略选择的情况下通过选择其他策略而使情况变得更好;每个参与人选择的策略都是对对方所选择策略的最优反应。[11]在个人理性与集体理性的冲突中,各人追求利己行为而导致的最终结局是一个“纳什均衡”,也就是对所有人都不利的结局。对信访性质的不同定位,也使当事人的博弈产生不同的结果。
涉诉信访通常涉及到两方当事人:原告或被告(第三人可以归入原告一方或被告一方,或者本身就是原告,而以本诉的原、被告为被告)。因为信访的可能是原告也可能是被告,为了叙述的方便,我们将这两方称为当事人1与当事人2。现在来分析他们之间博弈。
我们先假定信访是一种独立的权利。在这种情况下,信访能给信访人带来额外的利益,这或者是因为一些领导为了平息事态或出于其他原因,往往批复下级部门对信访人案件予以重视,或者承办法官害怕影响自己的政绩与仕途,这样承办法官办案时总会偏向信访人,从而信访人获得额外利益。这样 “大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”便成了信访者信奉的教条。但民事诉讼本身对于当事人来说充其量只是一个零和博弈(zero-sum game),[12]博弈的结果,当事人一方利益获得是以另一方受损失为前提的,因为诉讼只是在当事人之间分配利益,并不能产生新的利益。接下来我们来分析当事人的博弈。
由于上述原因,信访能给信访人带来额外利益,信访相对于不信访而言是当事人的一个占优策略,当事人通常都会寻求信访。假如当事人1上访,他能获得10元的收益,但他必须付出2元的成本,因为信访总是需要时间与费用的。这样,当事人1通过信访获得8元的收益,这严格占优于不信访。同时,当事人2则失去10元的利益,该10元被转移给当事人1。当事人2了解这一结果,他同样不会选取劣策略,他不愿失去10元利益,因此,为追求最大利益,他也会寻求信访解决。总之,不信访对双方当事人都是一个严格劣策略,信访则是严格占优策略,对劣策略的剔除和对占优策略的选择的结果,信访则是双方都重复占优策略,博弈的结果,双方当事人都寻求信访。这样,他们双方都不能获得额外利益,都只是获得应有利益,即利益并没有在他们之间重新分配,但他们各自必须承担责任2元的信访费用损失。博弈的最终结果,形成了当事人双方都信访的纳什平衡。(见图1。图中当事人1的收益为每格第一个收益,当事人2的收益为每格第二个收益,下同)
                          当事人2
不信访   信访
0, 0
-10,8
8,-10
-2,-2
不信访                
当事人1
信访
图1信访的权利属性对信访的影响
相反,如果我们否认信访的权利性质,则对当事人的信访需求起遏制作用。因为信访不是一种独立的权利,因此,当事人从信访中不能获取任何利益(收益为0),反而会给信访人造成一定的负担(承担2元的成本),而不会有任何收益,因此,不信访对双方当事人来说都是一个严格占优策略,而信访则是严格劣策略,这样,双方当事人博弈的最优结果都是不选择信访。[13](见图2)
当事人2
信访   不信访
-2,-2
-2,0
0,-2
0,0
               信访 
当事人1
不信访
 
图2信访的非权利属性对信访的影响
三、“序贯理性”对信访的影响
 “序贯理性”(sequential rationality)指不论过去发生了什么,参与人应该在博弈的每个时点上最优化自己的策略,如果给定该参与人的信念和其他参与人的行动,该参与人的行动是最优的。[14]信访当事人的心里博弈同样是序贯理性的。
集体行动问题特别是信息汇集问题,对信访洪峰的形成有很大影响。通过长期的法制宣传,涉诉案件通过诉讼途径解决本应是人们心中的先验观念,出现纠纷人们也应当通过诉讼解决。但是,由于上述原因,也由于信访不收取费用,使得当事人转而寻求信访解决。由于政府部门对信访的关注,同时可能也存在息事宁人的心理,因此,可能信访会给信访人带来较好的结果,甚至比诉讼结果更好,因为至少节省了诉讼费用。因此,形成了信访比诉讼更有利的信息。再加上我国法制观念相对薄弱,更强化了老百姓心中信访不信法的心理,该信息对此后的信访人起到了推波助澜作用。
假设有100个当事人,他们都存在着一个已知的先验概率,该概率表明解决纠纷信访有51%的可能性更有效,但每个当事人都接收了一个个人信号,信号的内容是信访还是诉讼对当事人更有利,每个当事人都知道其他当事人也都接收到了信号,而且每个当事人都能观察到其他当事人针对其接收的信号所作出的反映。所有当事人的信号强度都是一样的,且信号之间是相互独立的。如果个人信号是诉讼途径更有效,则当事人将改变信访途径比诉讼途径更有效的先验信念。进一步假定其中99个人接收的信号是诉讼途径比信访更有效,只有一个当事人接收的信号是信访途径比诉讼更有效。现在我们利用序贯决策来分析。
假如接收到信访途径比诉讼更有利信号的当事人(称为当事人1)先选择,因为其有信访途径比诉讼更有利的先验信念,而其接收到的信号又强化了这一信念,则其将选择信访途径。当事人2先验观验同样是纠纷应通过信访途径解决,但是。他现在接收到诉讼途径更有利的私人信息。当事人2知道当事人1如接收到的个人信号是纠纷通过诉讼途径解决比信访更有利,则当事人1会通过诉讼途径解决,相反当事人1会选择信访途径解决。当事人2从当事人1的行动中推论出当事人1的信息,从而当事人2获得了两种信号:诉讼途径比信访途径更有利的个人初始信号以及从当事人1行动中得出的信访途径比诉讼途径更好的信号。这两种信号抵消后当事人2只剩下信访途径比诉讼途径更有利的先验信念,因此,当事人2与当事人1一样会选择信访。
现在考虑当事人3的决策。当事人3知道当事人1和当事人2已经选择了信访,这存在两种可能性:两个当事人都接收到了信访途径更有利的信号,或者当事人1接收到了信访更有利的个人信号而当事人2接收到了诉讼途径更有利的个人信号。这样,当事人3只能推论出当事人1接收到信访更有利的信号,而无法推论出当事人2接收到什么样的信号。给定这一点,当事人2接收到的信号将不予考虑,而当事人1接收到的信号将足以抵消当事人3接收到的信号,从而当事人3也不顾自己接收到诉讼途径更好的信号而选择信访。其后所有其他当事人的决策也是如此。除当事人1之外的所有当事人都否定了他们自己的私人信息,尽管其私人信息足以改变他们各自的行动,而且作为一个整体他们接收到的信息强烈地表明诉讼途径比信访途径更有利。[15]
这样,序贯决策的结果,使得当事人的行动偏离了其接收到的信息所具有的正常状况,不管是当事人接收到的信息是诉讼途径比信访途径好,还是信访途径比诉讼途径好,只要第一个当事人接收到的信息是信访途径更好,并走上信访之路,则其后的当事人也将推论出信访途径更好,从而也会选择信访。
可见,只要有信访是一种独立的权利的信念,只要有部分人有信访不信法的信念并走上信访之路,就可能影响其后的大部分当事人,使他们为追求最大的利益而走上信访之路,从而出现信访洪峰居高不下的局面。
但是,如果当事人的先验信念是诉讼途径比信访途径更好,则在上述同样的假设条件下,当事人1根据其接收到的私人信息会选择信访,但其后的信访人接收到诉讼途径比信访途径更有效的信号足以抵消信访人1接收到的信访途径更有效的私人信息,这样,其后的当事人则只剩下诉讼途径更好的先验信念,则当事人会通过诉讼途径解决其纠纷。可见,当事人的先验信念对信访还是信法起着至关重要的作用。
四、信访的负面效应
信访的所谓低成本,一方面助长了信访洪峰居高不下,另一方面,为追求所谓的政绩,地方部门极力控制信访。有一些地方政府及其信访部门对越级上访和集体上访实行目标管理、总量控制、层层分解任务,按分配的数量进行考核。其直接负面效应是迫使基层信访部门把主要精力用在降低信访量上,而不是用在解决问题上,为了把上访数字压下来,不惜花费大量人力、物力、长期派人到上级部门值班,许多省甚至长年有几十人、上百人在北京守候,拦堵上访群众,想方设法不让群众在窗口登记。有的为了抹掉登记数字,到处托人找关系。甚至为了使信访人放弃信访,不惜以金钱解决。这种舍本逐末的做法,结果当然适得其反,一方面使一些问题久拖不决,矛盾不断激化升级, 造成了大批上访老户、缠户,另一方面也助长了信访人信访的热情。导致这种恶性循环的重要原因就是考核机制的不科学,考核的价值取向出现了问题,当然,信访的权利定性也有很大影响。最终,信访的所谓低成本,变成了信访人和政府部门都承受了巨大的经济成本,这不但与信访人及政府的博弈预期相差甚远,而且影响政府的威信及司法的权威,影响社会稳定,对信访人对社会都是利大于弊。
五、涉诉信访权利性质之否定
通过上述对信访人心里的博弈分析可以得出:信访的权利定性对当事人信访起着推波助澜作用,也是人民法院涉诉信访一直居高不下的重要原因,这不但影响社会稳定,而且严重影响司法权威。因而如何引导信访,如何解决信访所带来的严重问题日显迫切。笔者认为,要正确解决信访问题,应从正确把握信访性质着手,唯如此,才能对症下药,最终根治信访带来的一切弊端。目前社会各界对信访的性质理解不一,主流观点认为信访是一种民主权利,其来源于宪法四十一条规定的公民对于国家机关和国家机关工作人员有提出批评和建议的权利,对他们的违法失职行为有提出申诉、控告和检举的权利,信访就是能够行使上述权利的权利。
笔者对此持否定意见,认为,信访并非一种权利,而是行使权利的一种手段。尤其在涉诉信访这一块,为维护裁判的既判力和司法的终局性,不允许在司法程序后,还有一种独立的纠纷解决机制,否则,司法则不再具有司法的属性。对此,笔者赞同中国社科院法学所张志铭教授观点:“从法院这个角度,不能显然认为信访是一种权利,信访是一种形式,是一种反映意见的手段,通过来信,通过走访”。[16]
首先,信访的权利定性助长了当事人信访的热情。当稳定压倒一切时,所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部,“花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化,信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段,组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁,如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。对各级国家机关信访部门而言,将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担,是一件“不可能的任务”,也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮,信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力,这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差,使得政府和民众两方面都陷入了困境。
其次,涉诉信访的权利定性的法律依据不足。国务院新的信访条例颁布,似乎信访的权利属性有了法规依据。该条例第二条第一款规定:“本条例所称信访是公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府,县级以上人民政府所属部门反映情况,提出建议、意见或投诉请求,依法应由有关行政机关处理的活动”。但笔者认为,从语义解释角度看,信访落脚点是一种活动,这种活动方式是来信来访,其目的是通过信访手段行使宪法规定公民享有的建议及申诉等权利,因此信访并非一种独立的权利。再者,我国信访条例规定的信访是指向行政机关的来信来访,并不是针对法院而言,因此,涉诉案件仍应通过诉讼途径解决。另外,我国宪法四十一条虽然规定公民对于国家机关和国家机关工作人员有提出批评和建议的权利,对他们的违法失职行为有提出申诉、控告和检举的权利,但该条赋予公民的民主权利是一种公权利,并非针对当事人因私权利产生纠纷的解决而言,即使认为该条是信访权利定性的依据,也不能成为涉诉信访权利定性的依据。
再次,涉诉信访权利定性不利于司法独立。就法院而言,司法独立是一项基本原则,它要求法院办案不受任何机关、个人干涉,哪怕是上级法院、党委、人大,法院办案依据的是事实和法律,而不是某些其他组织或个人的意志,法官办案不能逾越雷池半步,否则即是违法。当事人对法院处理不服,法律规定了申诉、申请再审的权利,对法官违法乱纪行为,有检举、控告权,并且上述权利行使法律均有条件和程序的限制,当事人均应依法进行,否则其申诉、检举、控告法院可不予受理或予以驳回。况且,我们现行的民事诉讼制度对当事人起诉、上诉、申请再审、申诉再审等有完整的制度设计,如能切实贯彻,完全能够满足信访工作中权利救济的要求。在此情形下另设所谓的“信访案件终结制度”,必然是出自制度合理构建之外的原因或压力,从而必然造成制度建设的紊乱,[17]进而影响司法独立。
最后,司法终局性和程序安定性的要求使作为权利的信访没有生存的空间。陈桂明认为,在法的价值序列中,法的安定性优先于正义和其他价值,程序安定也是民事诉讼的价值取向。[18]法院裁决的终局效力是其应有属性,不允许有其他权利将其推翻,除非通过审判监督程序。公正与效率是人民司法永恒主题,但程序安全,也是与之等值的、审判工作所应追求价值之一。试想一下,如果一个裁判可以随意改变,则权利永远处于不确定状态,当事人用与不用进退两难,这有什么效率可言,公正可言。因此视信访为一种权利,且将其视为一种权利救济最终程序,影响的不仅是司法的权威,而是整个依法治国的基础。
小结:信访作为公民行使其民主权利的方式,其作用不可低估,但其带来问题也不容忽视。解决信访问题对策观点众多,总结起来,无非二种:一是强化信访制度,二是弱化甚至废除信访制度。笔者认为,上述观点实质是把信访定位于一种独立权利而不是一种行使权利的活动(手段),即未能对信访正确定性,因而寻找的对策难免有失偏颇甚至走向极端。实质上,把信访视作一种行使权利的手段,在依法治国的今天,只要该手段合法,其要求应得到重视和处理,反之,即依法不予受理。这样发展下去,自然而然,人们会寻求依法保护自己权利的通道,而不会一味寻求信访。因此,我们不只是要重视信访工作,切实为老百姓解决信访中所提出的问题,同时,我们更应正视信访。在发挥信访收集、上达民意功能同时,弱化其权利救济功能,并将此功能还归于司法程序。唯有如此,信访才能发挥其应有作用,信访带来问题才能彻底根治。[19]
正如于建嵘所强调的:“我们不能让老百姓寄希望于人治,寄希望于某个青天、好人帮他们伸冤,而是让他们寄希望于法律体制。加强信访,不如加强司法。让老百姓相信法律,说服民众对司法的信心,靠司法公正解决问题,由对公民的行政救济改为司法救济,这才是惟一的正道。”“信访部门应该明确告诉老百姓:我解决不了你的问题,也没人给你批条子。减弱信访的权利救济功能,降低老百姓对信访的预期。同时,还要给老百姓指出一条道:最高法院可以在各地设立告诉、申诉案件受理厅,降低诉讼费和收费,你去那里解决问题。法院必须下判决书,必须在期限内给答复,必须建立问责制,必须依法查处信访人迫害案等等,让司法,真正成为老百姓的救济底线。”[20]
我们应建立有限信访体制。目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择,唯一正确的选择是强化法院的功能,将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。[21] 信访机构不是法定的纠纷处理机关,应该只对社会纠纷的解决起补充、辅助作用。“信访制度的存在不能挑战或破坏现有司法体系,信访办不能变成‘第二法院’或不开庭的‘三审法庭’。信访机构应当成为党和政府的‘第二研究室’,担负起表达民意、集中民智的决策咨询机构。信访机构必须坚守不受理、不干预涉诉案件,否则,会动摇人们对司法权威的信仰,会动摇人们对法院判决信赖的司法理念,继而损害整个社会的法律制度。
六、结语
德沃金认为:“一个立法者无须总是在具有那种特征的明确法规之间进行选择,更复杂的经济分析可能表明在特殊案件中某种更复杂的对经济事实的平衡更为灵敏的法规将为社会带来更多的财富。”[22]这种观点虽然有点功利主义味道,但在发展中的我国,只要能确保公平正义,立法者对经济的关注也是理所当然的。就信访制度而言,正确的思路是在确保当事人能通过法律途径解决纠纷的情况下,力争使当事人能通过诉讼途径解决。这样,避免了当事人舍近求远寻求信访而带来的经济和精神负担,同时也避免了政府为平息信访而投入大量的人力财力所带来的浪费。由此可见,如赋予信访权利属性,则当事人对信访的预期是有利可图的,至少有部分人能获得额外利益。作为理性人,通过成本收益分析,当事人乐于信访。同时,其他当事人基于序贯决策,也认为信访有利可图,并进一步地影响此后当事人,从而出现信访洪峰居高不下的不正常现象,影响了社会稳定,并造成了资源的极大浪费。相反,如否定信访的权利性质,把信访当作当事人行使其申诉等权利的一种途径,这样,能降低当事人对信访的预期,进而认为出现纠纷应通过诉讼解决才是最有效的,最有经济利益的。当然,上述分析是之所以以民事案件为视角,一方面是因为民事案件占诉讼案件的绝大部分,另一方面是因为民事案件多为因私权利发生的争议,因此引起的信访占涉诉信访的绝大部分。其实,就行政、刑事案件而言,也存在利益冲突的相对方,对其博弈分析也能得出同样结论,但因篇幅所限,在此不予论证。但是,我们否认信访的权利属性,并不意味着否认当事人信访的自由。权利属性的否认,意味着当事人虽享有信访的自由,但信访只是其行使诉讼权利的一种手段,当事人并不能通过信访达到其请求的目的,其请求仍需通过相应的法律途径解决。[23]这样,既能发挥司法定纷止争作用,同时更能充分发挥信访上达民意的功能,又使政府能集中精力投入到国家建设上来,从而,和谐社会得以构建。
(编者注:本文作者董应国,系宿松县人民法院民一庭副庭长,本文在全省第二十届学术论文研讨会上,获三等奖。)


1、 晓雨著:《警惕社会转型中的畸形博弈》,club.campus.sohu.com/r-144481797-49593-0-0-10.html,于2008年6月15日访问。
2、高武平著:《信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》,载http://www.fatianxia.com/weekly/list.asp?id=9743,于2008年6月4日访问。
3、钟伟著:《警惕社会转型中的畸形博弈》,载http://www.lun-wen.cn/Culture/socialculture/200703/122375.asp?id=5,于2008年6月5日访问。
4、陈柏峰著:《缠讼、信访与新中国法律传统—法律转型时期的缠讼问题》,载http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=68208,于2008年6月12日访问。
5、周永坤著:《信访潮与中国纠纷解决机制的路径》,http://www.fatianxia.com/paper_list.asp?id=15184,于2008年6月12日访问。
6、本节分析均是针对信访的正常情况而言,但现实中,很多地方政府为平息信访,不惜以金钱或给予信访人其他来优惠解决,使信访人有利可图,助长了信访人信访的热情。
7、【美】E·博登海默著:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004版,第413页。
8、参见【美】理查德A波斯纳著:《法律的经济分析(上)》,蒋兆康译,中国大百科全书出版社1997年版,中文版译者序言第12页。
9、参见【美】道格拉斯·G·拜尔、罗伯特·H·G格特纳、兰德尔·C·皮克著:《法律的博弈分析》,严旭阳译,法律出版社1999年版,第6-7页。
10、参见前引7书第28-29页。
11、参见前引7书第17页。
12、参见前引7书第214页。
13、参见前引7书第10-14页。
14、参见前引7书第349页。
15、参见前引7书第236-237页。
16、参见蒋安杰著:《涉诉信访是否挑战司法权威》,载http://www.chinacourt.org/html/article/200406/10/119248.shtml,于2008年6月22日访问。
17、参见张志铭著:《信访的法律定位》,http://www.fatianxia.com/paper_list.asp?id=20700,于2008年6月23日访问。
18、参见陈桂明著:《程序理念与程序规则》,中国法制出版社1999年版,第1页。
19、参见董应国、周玉峰著:《涉诉信访情况的分析与对策》,载《安徽审判》2005年第3期,第22-23页。
20、参见董月玲著:《何处是规程》,http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=4889,于2008年7月1日访问。
21、参见周永坤著:《信访潮与中国纠纷解决机制的路径》,http://www.fatianxia.com/paper_list.asp?id=15184,于2008年7月1日访问。
22、【美】德沃金著:《法律帝国》,李常青译,中国大百科全书出版社1996年版,第250页。
23、参见王涌著:《权利的结构》,载郑永流主编:《法哲学与法社会学论丛(四)》,中国政法大学出版社,2001年版,第 273页.